Jueves, 22 de febrero de 2007
1. INTRODUCCION



Con el transcurso del tiempo, los sistemas de pensiones p?blicas se han convertido en un importante programa de transferencias de renta del sector p?blico y, por tanto, en uno de los ejes fundamentales del denominado Estado de Bienestar, cuyas repercusiones sobre aspectos pol?ticos, econ?micos y sociales no son nada despreciables en la actualidad en todos los pa?ses desarrollados..



La aparici?n y desarrollo de estos programas p?blicos obedece, en cierta forma, a la existencia de alg?n fallo de mercado que hace necesaria la intervenci?n p?blica para solucionar problemas concretos de la sociedad en un momento determinado. Sin embargo, con el tiempo las condiciones de partida cambian y aparecen nuevas circunstancias econ?micas y sociales que han hecho que en los ?ltimos a?os estos programas sean objeto de un intenso debate en todos los pa?ses. El atractivo del tema no s?lo radica en todo lo anterior, sino que adem?s se trata de un tema en que para su estudio completo y detallado se pone en marcha todo el instrumental anal?tico que utiliza el hacendista : incidencia, eficiencia, efectos econ?micos, principios de equidad, etc.



En este trabajo nos centraremos b?sicamente en el cap?tulo de pensiones de jubilaci?n en su modalidad contributiva, pues constituyen con mucho el cap?tulo m?s voluminoso de gastos de la Seguridad Social y son las que en los ?ltimos a?os han protagonizado un importante debate p?blico acerca del principal problema de la Seguridad Social que es hoy su inestabilidad financiera.



El objetivo ser? analizar las pensiones de jubilaci?n, partiendo de la justificaci?n de la intervenci?n p?blica, los objetivos que persigue y sus implicaciones financieras y de dise?o. En la secci?n 3, describiremos las caracter?sticas institucionales y la importancia cuantitativa de estos programas en Espa?a y en Europa. A continuaci?n, en la secci?n 4, se revisar?n los problemas de las pensiones p?blicas en cuanto a su sostenibilidad financiera y, dado su volumen, se?alaremos de forma sint?tica la incidencia que estos programas tienen sobre variables econ?micas tan relevantes como el ahorro y la oferta de trabajo, as? como, su contribuci?n al objetivo de equidad. El apartado 5, revisa y eval?a las propuestas de reforma que han sido realizadas desde diferentes ?mbitos de la sociedad, para finalizar con las medidas adoptadas recientemente por el ejecutivo en materia de pensiones en julio de 1997. Finalmente, la secci?n 6, presenta una serie de conclusiones que nos ha sugerido el estudio del tema.



2. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE PENSIONES EN EL MARCO DE LA ECONOMIA DEL BIENESTAR



El sistema de pensiones de la Seguridad Social es un programa p?blico que proporciona a los ciudadanos una fuente segura de rentas cuando se pierde la capacidad de obtenerlas por alguna circunstancia ajena a la voluntad del individuo : jubilaci?n, incapacidad o muerte. Estos programas se denominan de sustituci?n de rentas y poseen las caracter?sticas siguientes :



Para acceder a sus beneficios es necesario haber realizado pagos peri?dicos al Sector P?blico denominados cotizaciones.


La participaci?n en estos programas es obligatoria tanto para trabajadores como para empresarios.


Las pensiones de jubilaci?n (excepto las no contributivas) pertenecen a estos programas y son el cap?tulo de prestaciones econ?micas m?s importante tanto en Espa?a como en el resto de los pa?ses. (Concretamente, en Espa?a representan el 56% del gasto total en Pensiones para 1997).



Llegados a este punto podemos plantearnos las cuestiones siguientes : ? Por qu? interviene el Sector P?blico en el mantenimiento de la renta en la jubilaci?n ?. ?Por qu? obliga a los individuos a participar en los programas ?. ?Por qu? la gesti?n de estos programas es p?blica y no privada ?. A responder a estas cuestiones dedicamos el punto siguiente.



JUSTIFICACION DE LA INTERVENCION PUBLICA


Desde la literatura se han sugerido diversas justificaciones para la existencia de programas p?blicos de pensiones dentro del marco de la Econom?a del Bienestar convencional. Si los individuos planificaran de forma racional su futuro, la intervenci?n del Sector P?blico tendr?a escasa justificaci?n, ya que ?stos ahorrar?an de la forma m?s rentable posible de cara a obtener recursos para la etapa de jubilaci?n. Sin embargo, es un hecho que las decisiones a largo plazo y con gran incertidumbre conllevan comportamientos poco racionales por parte de los ciudadanos, proporcionando una serie de razones para la intervenci?n p?blica :



Efectos externos. El hecho de que algunos ciudadanos, por falta de previsi?n, no ahorrasen nada durante toda su vida activa dar?a lugar a situaciones de pobreza y miseria extrema que obligar?an a la sociedad a transferirles renta en el futuro, con el consiguiente coste en t?rminos de renta. La intervenci?n p?blica, al obligar a todos los ciudadanos a prevenir el futuro, elimina ese efecto externo negativo, ya que no s?lo se benefician de estos programas los propios perceptores de la pensi?n sino la sociedad que hubiera tenido que realizar transferencias de renta en ausencia de programas p?blicos de pensiones.


Informaci?n imperfecta y costosa. Ante la incertidumbre en la esperanza de vida resulta dif?cil y costoso para un individuo planificar cual ser?a el ahorro suficiente para su vejez. Como alternativa podr?a sugerirse el que alguna instituci?n p?blica realizara este tipo de trabajo. Sin embargo, adem?s de los gastos que esto supondr?a para la instituci?n, el coste de tiempo para el ciudadano que implica el obtener informaci?n y la toma de decisiones no se eliminar?a. En este sentido, con el objeto de eliminar estos costes ser?a m?s eficiente que se realizara a trav?s de la obligatoriedad de un programa p?blico.


Paternalismo. Incluso ante una planificaci?n perfectamente racional por parte de los ciudadanos, se dar?an casos de extrema pobreza. La idea es que hay algunos individuos cuya tasa de sustituci?n intertemporal es muy baja ( prefieren mucho m?s el consumo presente que el consumo futuro) o tienen una aversi?n al riesgo muy reducida (arriesgan a que mueren antes de llegar a la jubilaci?n), y cometer?an el error de subestimar sus necesidades de vejez. Los programas p?blicos obligatorios tratan de mejorar el bienestar de los "miopes" evitando el que puedan tener equivocaciones costosas.




Por tanto, b?sicamente por razones de eliminaci?n de la pobreza en la ancianidad, se justifican los programas de pensiones obligatorios. Pero estas razones no son suficientes para justificar el que la provisi?n sea p?blica. Este objetivo podr?a lograrse, al igual que ocurre con otro tipo de seguros, obligando a los individuos mediante Ley a adquirir un plan de pensiones privado, de forma que todo el mundo estuviese cubierto frente a las contingencias futuras.



Existen, sin embargo, razones que podr?amos denominar de eficiencia y equidad que sugieren la necesidad de una cobertura p?blica.



La existencia de riesgos sociales. Un riesgo de car?cter social surge cuando de producirse la contingencia, afecta de forma simult?nea a toda la poblaci?n o a una parte sustancial de la misma ( ejemplos son las guerrras, las inundaciones, los terremotos, etc.). Un empresa privada no puede cubrir un riesgo social porque de producirse la contingencia tendr?a que pagar a todos los asegurados al mismo tiempo y probablemente ir?a a la quiebra. Por eso, en la pr?ctica las empresas s?lo cubren riesgos privados y no riesgos sociales.


En cambio el Sector P?blico si puede cubrir riesgos sociales porque dispone de recursos adicionales (impuestos o deuda p?blica) a los de las primas de los asegurados para hacer frente a los riesgos sociales.



Las pensiones est?n sujetas a riesgos sociales derivados de la incertidumbre de los tipos reales de inter?s. Un descenso en los tipos reales de inter?s es un riesgo social, porque afecta simult?neamente a todos los trabajadores. Las empresas privadas no pueden eliminar el riesgo y, por ello, es muy dif?cil que se comprometan a rentabilidades fijas en pagos a tan largo plazo.



Riesgo de quiebra. El resultado de una mala gesti?n es la quiebra financiera. Si esto ocurre en una empresa privada, el ahorrador perder?a todo lo ahorrado. En el Sector P?blico la mala gesti?n tambi?n puede estar presente pero, en cambio, el riesgo de quiebra no se contempla. Desde la literatura se ofrecen distintas soluciones para evitar el riesgo de quiebra de la empresa privada que van desde establecer un plan de inspecci?n por parte del Sector P?blico que garantice en cualquier momento la solvencia financiera ; el establecimiento de un consorcio privado formado por un conjunto de empresas privadas que se hiciera cargo de las pensiones en caso de una mala gesti?n; o que el ?ltimo garante fuera el Sector P?blico. Sin embargo, como destaca Zubiri (1996), la experiencia nos ense?a que ninguna de estas soluciones ser?a suficiente para garantizar la solvencia financiera de la empresa privada, adem?s de se?alar que si el Sector P?blico tuviera que hacerse cargo de una mala gesti?n privada presentar?a problemas de ?ndole conceptual y practico. Primero, la empresa privada se caracteriza por una supuesta mayor eficiencia que en el Sector P?blico, segundo, la garant?a de una cobertura p?blica inducir?a a las empresas privadas a adoptar inversiones arriesgadas en la confianza de que si fracasan se har?a cargo el Sector P?blico.


Selecci?n adversa. Dado que estos programas tienen un alto grado de cobertura, si fueran gestionados por el sector privado, las primas individuales no s?lo deber?an depender de la renta a sustituir en el futuro, sino tambi?n de la distinta probabilidad de que el individuo pueda sufrir la contingencia. A igual capital asegurado, un minero tendr? que pagar mayores primas que un administrativo, porque tiene mayor riesgo en el trabajo y su ?poca de inactividad es m?s extensa. Por otro lado, las mujeres al tener una esperanza de vida mayor que la de los hombres tendr?an que pagar mayores primas.


Desde una concepci?n de equidad esto no ser?a aceptable y habr?a que establecer primas iguales para todos con el mismo capital asegurado, lo que implica una alteraci?n de los criterios actuariales privados, convirti?ndose, por tanto, en un argumento de importante peso para la gesti?n p?blica de los programas.



Distintas prestaciones. Otro argumento de equidad se centra en el pago de las pensiones. En el sector privado las diferentes capacidades de renta de los individuos dar?an lugar a diferentes pensiones. As? individuos con capacidad baja recibir?n pensiones m?nimas. El Sector P?blico, en cambio, trata de eliminar esas diferencias otorgando pensiones a unos y otros con un cierto elemento redistributivo.


Costes directos e indirectos. Los programas privados tienen asociados costes de transacci?n y administraci?n mayores que los p?blicos, al ofrecer las empresas privadas seguros casi personalizados en funci?n de las caracter?sticas de los asegurados. No obstante, parece que esta diversidad es una alternativa m?s eficiente que la que ofrece el Sector P?blico, pero la diversidad tiene costes no despreciables. Por un lado, obliga a los individuos a gastar recursos y tiempo en el proceso de selecci?n de alternativas m?s id?neas. Por otro, desde la empresa, los costes son mayores al tener que gestionar muchos programas, lo que redunda en la rentabilidad del capital asegurado (menores prestaciones ). En el Sector P?blico s?lo existe un programa uniforme para todos y su actuaci?n estar?a justificada s?lo si los costes de la diferenciaci?n superan a los beneficios de ?sta.


Todas estas razones, unas m?s s?lidas que otras, suelen considerarse como justificaciones suficientes para el establecimiento de un sistema de pensiones p?blico. Ahora bien, es cierto que resulta m?s f?cil encontrar razones suficientes para justificar la intervenci?n p?blica, que determinar los criterios que deber?an guiar el m?todo de financiaci?n y el dise?o de estos programas, sobre todo porque depende de los fines y objetivos que se pretendan conseguir con el sistema de pensiones.



OBJETIVOS DEL SISTEMA DE PENSIONES PUBLICAS


Es sabido que en la pr?ctica los sistemas de pensiones p?blicas contemplan una mezcla de objetivos que entran en conflicto y que es necesario delimitar para establecer de forma clara la estructura de las prestaciones, el propio dise?o institucional y los instrumentos de financiaci?n m?s adecuados desde la l?gica econ?mica.



De hecho, tal y como se configuran en la actualidad los programas de pensiones de la Seguridad Social pretenden alcanzar dos objetivos contrapuestos : uno asignativo (transferir capacidad adquisitiva individual de los periodos activos a los pasivos) y otro redistributivo (redistribuir renta entre e intrageneraciones). Dos objetivos que representan un dif?cil compromiso entre seguro de rentas (equidad individual) y bienestar social o solidaridad.



Mientras que el primer objetivo de seguro de rentas hace referencia al grado en que las pensiones est?n relacionadas con las contribuciones pagadas por los individuos, el segundo objetivo de bienestar o equidad social persigue proporcionar a todas las personas una renta m?nima en la vejez, con independencia de los pagos efectuados. En el primer caso, tendr?amos las pensiones contributivas suficientes y en el segundo estar?amos hablando de las pensiones no contributivas o contributivas insuficientes.



Se trata de objetivos en conflicto que no podr?n conseguirse simult?neamente a trav?s de un mismo programa. Cumplir con los dos objetivos al menor coste posible exige disponer de dos sistemas separados. Esto es, si se establece una estrecha relaci?n entre aportaciones y prestaciones, aquellos individuos de bajas rentas obtendr?an pensiones por debajo incluso del objetivo de renta m?nima o ninguna pensi?n. En el otro extremo, si se establecen pensiones de cuant?a considerable con independencia de los pagos satisfechos, se estar?a atentando contra el principio de equidad individual.



Estas dos formas alternativas de contemplar el sistema de pensiones tiene su origen en la configuraci?n de los sistemas de pensiones en torno a dos modelos te?ricamente distintos de Seguridad Social. Los modelos de corte continental (modelos Bismarck (1981)), basados en la profesionalidad y el car?cter contributivo, que tienden, fundamentalmente, a procurar el mantenimiento del nivel de vida de los trabajadores ante contingencias protegidas (incapacidad, vejez, muerte), y los modelos de corte universal (modelos Beveridge (1942)) que se dirigen m?s espec?ficamente a la cobertura de necesidades b?sicas de todos los ciudadanos por el hecho de serlo.



La evoluci?n hist?rica de la mayor?a de los sistemas de protecci?n social de los pa?ses desarrollados ha conducido a la confluencia de los dos sistemas en un sistema mixto (modelo universal con profesional) en un intento de dar respuesta a dos objetivos : proporcionar cobertura cada vez m?s generalizada y atender a las circunstancias espec?ficas de cada ciudadano.



Mientras exista una ambivalencia de objetivos, el dise?o del programa de pensiones ser? propenso a inequidades e ineficiencias, y requerir? que el sistema se defina como un mecanismo de ahorro obligatorio o como un programa de lucha contra la pobreza. Esta delimitaci?n de objetivos es esencial para elegir el m?todo de financiaci?n m?s adecuado y el dise?o del sistema en general.



Todo esto no s?lo es sensato desde el punto de vista financiero y econ?mico, sino que, adem?s, permitir?a aplicar con propiedad el concepto de d?ficit al sistema de pensiones, que en caso de existir, implicar?a la realizaci?n de transferencias de renta de los ingresos generales para equilibrar el sistema. Transferencias que no ser?an deseables si el sistema tiene como objetivo b?sico el seguro de rentas, sin componente redistributivo alguno.



DISE?O DEL SISTEMA E IMPLICACIONES FINANCIERAS


De lo se?alado en la secci?n anterior se deduce la importancia que tiene el separar las dos vertientes que actualmente contemplan los programas de pensiones. En la medida que al programa de pensiones de la Seguridad Social se le atribuye un aspecto propiamente de seguro y que puede contemplarse como un mecanismo de asignaci?n intertemporal de recursos de un individuo de su periodo activo al periodo de la jubilaci?n, parece deseable que su financiaci?n se base en la estricta proporcionalidad entre beneficios a percibir, cuant?a y perfil temporal de los pagos individualizados. Esto no significa que el objetivo redistributivo quede rechazado. El procurar recursos suficientes a personas mayores que no han tenido la posibilidad de sumarse al sistema es algo que la mayor?a de los ciudadanos aceptar?a sin dudarlo. Pero se tratar?a, en todo caso, de un programa de transferencias de rentas de quienes tienen mayor capacidad econ?mica a quienes no alcanzan un nivel m?nimo de subsistencia a trav?s de un programa independiente del programa de seguro financiado por el sistema impositivo general.



Dejando al margen los programas de mayor cobertura social, nos centramos en los programas de seguro de rentas. La naturaleza esencial de los programas de

pensiones contributivas est?n basados en una relaci?n cuotas-prestaciones. Esta relaci?n puede instrumentalizarse t?cnicamente a trav?s del sistema de capitalizaci?n o sistema de reparto como dos formas b?sicas de financiaci?n, sin perjucio de que se puedan articular otros sistemas denominados h?bridos o mixtos y que son una mezcla de los dos anteriores.



Si se opta por el sistema de capitalizaci?n, la seguridad social actuar?a de forma an?loga a un fondo de pensiones privado. Es decir, las cotizaciones sociales que paga cada individuo se invierten en un activo con rentabilidad y llegada la edad de jubilaci?n de los trabajadores recibir?n una pensi?n que se pagar?a con las cotizaciones que realizaron y los intereses que han generado. De esta forma cada persona se paga (con su ahorro pasado) su pensi?n de jubilaci?n.



Con un sistema de reparto en cada momento del tiempo las cotizaciones que pagan los trabajadores activos se utilizan para pagar las pensiones de quienes est?n jubilados en el momento presente. Cuando estos trabajadores en activo se jubilen, sus pensiones se pagar?n con las cotizaciones de quienes est?n trabajando en ese momento.



?C?mo se instrumentalizan y se relacionan estos dos sistemas ?.



En el sistema de reparto los fondos disponibles para pagar pensiones vienen dados por :

Fondo = cwL

c : cotizaci?n, w : salario medio, L : poblaci?n ocupada o nivel de empleo.



La tasa de rendimiento de este fondo es igual a la tasa de crecimiento de la base impositiva (wL). Entonces, si los salarios crecen a un tasa w ? y el empleo a una tasa L? , la tasa de crecimiento anual de los fondos disponibles es igual a la suma de las tasas de crecimiento del salario real y del empleo, es decir, la tasa de crecimiento de la renta salarial ( w? + L?).



El modelo de capitalizaci?n tiene una tasa de rendimiento igual al tipo de inter?s vigente en el mercado (r).



Cuando (w? + L?) > r, el sistema de reparto ser? m?s beneficioso que el de capitalizaci?n. La relaci?n entre tasas de crecimiento salarial y de rendimiento de capital proporciona una indicaci?n de la deseabilidad de un m?todo sobre otro. Si con una perspectiva temporal fuera mayor la primera que la segunda, podr?a argumentarse la superioridad del sistema de reparto. Luego que la tasa de rendimiento salarial sea superior a la del rendimiento del capital proporciona una inclinaci?n hacia la superioridad del sistema de reparto y es una condici?n necesaria, aunque no suficiente para que los individuos salgan ganando con una seguridad social basada en el m?todo de reparto. Por el contrario, con una relaci?n a la inversa de las tasas en consideraci?n, un sistema de capitalizaci?n podr?a resultar mas ventajoso en t?rminos de renta.



As?, cuando hay perspectivas de crecimiento de la poblaci?n empleada y del crecimiento de la productividad, el sistema de reparto es atractivo. Si las tendencias de poblaci?n cambian y las perspectivas de productividad son menos prometedoras, el sistema de reparto se convierte en un mecanismo de redistribuci?n de renta intergeneracional perverso, perjudicando a unas generaciones sobre otras.
Publicado por tuasesor @ 11:40
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