Artículos jurídico-laborales

1. INTRODUCCION



Con el transcurso del tiempo, los sistemas de pensiones públicas se han convertido en un importante programa de transferencias de renta del sector público y, por tanto, en uno de los ejes fundamentales del denominado Estado de Bienestar, cuyas repercusiones sobre aspectos políticos, económicos y sociales no son nada despreciables en la actualidad en todos los países desarrollados..



La aparición y desarrollo de estos programas públicos obedece, en cierta forma, a la existencia de algún fallo de mercado que hace necesaria la intervención pública para solucionar problemas concretos de la sociedad en un momento determinado. Sin embargo, con el tiempo las condiciones de partida cambian y aparecen nuevas circunstancias económicas y sociales que han hecho que en los últimos años estos programas sean objeto de un intenso debate en todos los países. El atractivo del tema no sólo radica en todo lo anterior, sino que además se trata de un tema en que para su estudio completo y detallado se pone en marcha todo el instrumental analítico que utiliza el hacendista : incidencia, eficiencia, efectos económicos, principios de equidad, etc.



En este trabajo nos centraremos básicamente en el capítulo de pensiones de jubilación en su modalidad contributiva, pues constituyen con mucho el capítulo más voluminoso de gastos de la Seguridad Social y son las que en los últimos años han protagonizado un importante debate público acerca del principal problema de la Seguridad Social que es hoy su inestabilidad financiera.



El objetivo será analizar las pensiones de jubilación, partiendo de la justificación de la intervención pública, los objetivos que persigue y sus implicaciones financieras y de diseño. En la sección 3, describiremos las características institucionales y la importancia cuantitativa de estos programas en España y en Europa. A continuación, en la sección 4, se revisarán los problemas de las pensiones públicas en cuanto a su sostenibilidad financiera y, dado su volumen, señalaremos de forma sintética la incidencia que estos programas tienen sobre variables económicas tan relevantes como el ahorro y la oferta de trabajo, así como, su contribución al objetivo de equidad. El apartado 5, revisa y evalúa las propuestas de reforma que han sido realizadas desde diferentes ámbitos de la sociedad, para finalizar con las medidas adoptadas recientemente por el ejecutivo en materia de pensiones en julio de 1997. Finalmente, la sección 6, presenta una serie de conclusiones que nos ha sugerido el estudio del tema.



2. FUNDAMENTOS DEL SISTEMA DE PENSIONES EN EL MARCO DE LA ECONOMIA DEL BIENESTAR



El sistema de pensiones de la Seguridad Social es un programa público que proporciona a los ciudadanos una fuente segura de rentas cuando se pierde la capacidad de obtenerlas por alguna circunstancia ajena a la voluntad del individuo : jubilación, incapacidad o muerte. Estos programas se denominan de sustitución de rentas y poseen las características siguientes :



Para acceder a sus beneficios es necesario haber realizado pagos periódicos al Sector Público denominados cotizaciones.


La participación en estos programas es obligatoria tanto para trabajadores como para empresarios.


Las pensiones de jubilación (excepto las no contributivas) pertenecen a estos programas y son el capítulo de prestaciones económicas más importante tanto en España como en el resto de los países. (Concretamente, en España representan el 56% del gasto total en Pensiones para 1997).



Llegados a este punto podemos plantearnos las cuestiones siguientes : ¿ Por qué interviene el Sector Público en el mantenimiento de la renta en la jubilación ?. ¿Por qué obliga a los individuos a participar en los programas ?. ¿Por qué la gestión de estos programas es pública y no privada ?. A responder a estas cuestiones dedicamos el punto siguiente.



JUSTIFICACION DE LA INTERVENCION PUBLICA


Desde la literatura se han sugerido diversas justificaciones para la existencia de programas públicos de pensiones dentro del marco de la Economía del Bienestar convencional. Si los individuos planificaran de forma racional su futuro, la intervención del Sector Público tendría escasa justificación, ya que éstos ahorrarían de la forma más rentable posible de cara a obtener recursos para la etapa de jubilación. Sin embargo, es un hecho que las decisiones a largo plazo y con gran incertidumbre conllevan comportamientos poco racionales por parte de los ciudadanos, proporcionando una serie de razones para la intervención pública :



Efectos externos. El hecho de que algunos ciudadanos, por falta de previsión, no ahorrasen nada durante toda su vida activa daría lugar a situaciones de pobreza y miseria extrema que obligarían a la sociedad a transferirles renta en el futuro, con el consiguiente coste en términos de renta. La intervención pública, al obligar a todos los ciudadanos a prevenir el futuro, elimina ese efecto externo negativo, ya que no sólo se benefician de estos programas los propios perceptores de la pensión sino la sociedad que hubiera tenido que realizar transferencias de renta en ausencia de programas públicos de pensiones.


Información imperfecta y costosa. Ante la incertidumbre en la esperanza de vida resulta difícil y costoso para un individuo planificar cual sería el ahorro suficiente para su vejez. Como alternativa podría sugerirse el que alguna institución pública realizara este tipo de trabajo. Sin embargo, además de los gastos que esto supondría para la institución, el coste de tiempo para el ciudadano que implica el obtener información y la toma de decisiones no se eliminaría. En este sentido, con el objeto de eliminar estos costes sería más eficiente que se realizara a través de la obligatoriedad de un programa público.


Paternalismo. Incluso ante una planificación perfectamente racional por parte de los ciudadanos, se darían casos de extrema pobreza. La idea es que hay algunos individuos cuya tasa de sustitución intertemporal es muy baja ( prefieren mucho más el consumo presente que el consumo futuro) o tienen una aversión al riesgo muy reducida (arriesgan a que mueren antes de llegar a la jubilación), y cometerían el error de subestimar sus necesidades de vejez. Los programas públicos obligatorios tratan de mejorar el bienestar de los "miopes" evitando el que puedan tener equivocaciones costosas.




Por tanto, básicamente por razones de eliminación de la pobreza en la ancianidad, se justifican los programas de pensiones obligatorios. Pero estas razones no son suficientes para justificar el que la provisión sea pública. Este objetivo podría lograrse, al igual que ocurre con otro tipo de seguros, obligando a los individuos mediante Ley a adquirir un plan de pensiones privado, de forma que todo el mundo estuviese cubierto frente a las contingencias futuras.



Existen, sin embargo, razones que podríamos denominar de eficiencia y equidad que sugieren la necesidad de una cobertura pública.



La existencia de riesgos sociales. Un riesgo de carácter social surge cuando de producirse la contingencia, afecta de forma simultánea a toda la población o a una parte sustancial de la misma ( ejemplos son las guerrras, las inundaciones, los terremotos, etc.). Un empresa privada no puede cubrir un riesgo social porque de producirse la contingencia tendría que pagar a todos los asegurados al mismo tiempo y probablemente iría a la quiebra. Por eso, en la práctica las empresas sólo cubren riesgos privados y no riesgos sociales.


En cambio el Sector Público si puede cubrir riesgos sociales porque dispone de recursos adicionales (impuestos o deuda pública) a los de las primas de los asegurados para hacer frente a los riesgos sociales.



Las pensiones están sujetas a riesgos sociales derivados de la incertidumbre de los tipos reales de interés. Un descenso en los tipos reales de interés es un riesgo social, porque afecta simultáneamente a todos los trabajadores. Las empresas privadas no pueden eliminar el riesgo y, por ello, es muy difícil que se comprometan a rentabilidades fijas en pagos a tan largo plazo.



Riesgo de quiebra. El resultado de una mala gestión es la quiebra financiera. Si esto ocurre en una empresa privada, el ahorrador perdería todo lo ahorrado. En el Sector Público la mala gestión también puede estar presente pero, en cambio, el riesgo de quiebra no se contempla. Desde la literatura se ofrecen distintas soluciones para evitar el riesgo de quiebra de la empresa privada que van desde establecer un plan de inspección por parte del Sector Público que garantice en cualquier momento la solvencia financiera ; el establecimiento de un consorcio privado formado por un conjunto de empresas privadas que se hiciera cargo de las pensiones en caso de una mala gestión; o que el último garante fuera el Sector Público. Sin embargo, como destaca Zubiri (1996), la experiencia nos enseña que ninguna de estas soluciones sería suficiente para garantizar la solvencia financiera de la empresa privada, además de señalar que si el Sector Público tuviera que hacerse cargo de una mala gestión privada presentaría problemas de índole conceptual y practico. Primero, la empresa privada se caracteriza por una supuesta mayor eficiencia que en el Sector Público, segundo, la garantía de una cobertura pública induciría a las empresas privadas a adoptar inversiones arriesgadas en la confianza de que si fracasan se haría cargo el Sector Público.


Selección adversa. Dado que estos programas tienen un alto grado de cobertura, si fueran gestionados por el sector privado, las primas individuales no sólo deberían depender de la renta a sustituir en el futuro, sino también de la distinta probabilidad de que el individuo pueda sufrir la contingencia. A igual capital asegurado, un minero tendrá que pagar mayores primas que un administrativo, porque tiene mayor riesgo en el trabajo y su época de inactividad es más extensa. Por otro lado, las mujeres al tener una esperanza de vida mayor que la de los hombres tendrían que pagar mayores primas.


Desde una concepción de equidad esto no sería aceptable y habría que establecer primas iguales para todos con el mismo capital asegurado, lo que implica una alteración de los criterios actuariales privados, convirtiéndose, por tanto, en un argumento de importante peso para la gestión pública de los programas.



Distintas prestaciones. Otro argumento de equidad se centra en el pago de las pensiones. En el sector privado las diferentes capacidades de renta de los individuos darían lugar a diferentes pensiones. Así individuos con capacidad baja recibirán pensiones mínimas. El Sector Público, en cambio, trata de eliminar esas diferencias otorgando pensiones a unos y otros con un cierto elemento redistributivo.


Costes directos e indirectos. Los programas privados tienen asociados costes de transacción y administración mayores que los públicos, al ofrecer las empresas privadas seguros casi personalizados en función de las características de los asegurados. No obstante, parece que esta diversidad es una alternativa más eficiente que la que ofrece el Sector Público, pero la diversidad tiene costes no despreciables. Por un lado, obliga a los individuos a gastar recursos y tiempo en el proceso de selección de alternativas más idóneas. Por otro, desde la empresa, los costes son mayores al tener que gestionar muchos programas, lo que redunda en la rentabilidad del capital asegurado (menores prestaciones ). En el Sector Público sólo existe un programa uniforme para todos y su actuación estaría justificada sólo si los costes de la diferenciación superan a los beneficios de ésta.


Todas estas razones, unas más sólidas que otras, suelen considerarse como justificaciones suficientes para el establecimiento de un sistema de pensiones público. Ahora bien, es cierto que resulta más fácil encontrar razones suficientes para justificar la intervención pública, que determinar los criterios que deberían guiar el método de financiación y el diseño de estos programas, sobre todo porque depende de los fines y objetivos que se pretendan conseguir con el sistema de pensiones.



OBJETIVOS DEL SISTEMA DE PENSIONES PUBLICAS


Es sabido que en la práctica los sistemas de pensiones públicas contemplan una mezcla de objetivos que entran en conflicto y que es necesario delimitar para establecer de forma clara la estructura de las prestaciones, el propio diseño institucional y los instrumentos de financiación más adecuados desde la lógica económica.



De hecho, tal y como se configuran en la actualidad los programas de pensiones de la Seguridad Social pretenden alcanzar dos objetivos contrapuestos : uno asignativo (transferir capacidad adquisitiva individual de los periodos activos a los pasivos) y otro redistributivo (redistribuir renta entre e intrageneraciones). Dos objetivos que representan un difícil compromiso entre seguro de rentas (equidad individual) y bienestar social o solidaridad.



Mientras que el primer objetivo de seguro de rentas hace referencia al grado en que las pensiones están relacionadas con las contribuciones pagadas por los individuos, el segundo objetivo de bienestar o equidad social persigue proporcionar a todas las personas una renta mínima en la vejez, con independencia de los pagos efectuados. En el primer caso, tendríamos las pensiones contributivas suficientes y en el segundo estaríamos hablando de las pensiones no contributivas o contributivas insuficientes.



Se trata de objetivos en conflicto que no podrán conseguirse simultáneamente a través de un mismo programa. Cumplir con los dos objetivos al menor coste posible exige disponer de dos sistemas separados. Esto es, si se establece una estrecha relación entre aportaciones y prestaciones, aquellos individuos de bajas rentas obtendrían pensiones por debajo incluso del objetivo de renta mínima o ninguna pensión. En el otro extremo, si se establecen pensiones de cuantía considerable con independencia de los pagos satisfechos, se estaría atentando contra el principio de equidad individual.



Estas dos formas alternativas de contemplar el sistema de pensiones tiene su origen en la configuración de los sistemas de pensiones en torno a dos modelos teóricamente distintos de Seguridad Social. Los modelos de corte continental (modelos Bismarck (1981)), basados en la profesionalidad y el carácter contributivo, que tienden, fundamentalmente, a procurar el mantenimiento del nivel de vida de los trabajadores ante contingencias protegidas (incapacidad, vejez, muerte), y los modelos de corte universal (modelos Beveridge (1942)) que se dirigen más específicamente a la cobertura de necesidades básicas de todos los ciudadanos por el hecho de serlo.



La evolución histórica de la mayoría de los sistemas de protección social de los países desarrollados ha conducido a la confluencia de los dos sistemas en un sistema mixto (modelo universal con profesional) en un intento de dar respuesta a dos objetivos : proporcionar cobertura cada vez más generalizada y atender a las circunstancias específicas de cada ciudadano.



Mientras exista una ambivalencia de objetivos, el diseño del programa de pensiones será propenso a inequidades e ineficiencias, y requerirá que el sistema se defina como un mecanismo de ahorro obligatorio o como un programa de lucha contra la pobreza. Esta delimitación de objetivos es esencial para elegir el método de financiación más adecuado y el diseño del sistema en general.



Todo esto no sólo es sensato desde el punto de vista financiero y económico, sino que, además, permitiría aplicar con propiedad el concepto de déficit al sistema de pensiones, que en caso de existir, implicaría la realización de transferencias de renta de los ingresos generales para equilibrar el sistema. Transferencias que no serían deseables si el sistema tiene como objetivo básico el seguro de rentas, sin componente redistributivo alguno.



DISEÑO DEL SISTEMA E IMPLICACIONES FINANCIERAS


De lo señalado en la sección anterior se deduce la importancia que tiene el separar las dos vertientes que actualmente contemplan los programas de pensiones. En la medida que al programa de pensiones de la Seguridad Social se le atribuye un aspecto propiamente de seguro y que puede contemplarse como un mecanismo de asignación intertemporal de recursos de un individuo de su periodo activo al periodo de la jubilación, parece deseable que su financiación se base en la estricta proporcionalidad entre beneficios a percibir, cuantía y perfil temporal de los pagos individualizados. Esto no significa que el objetivo redistributivo quede rechazado. El procurar recursos suficientes a personas mayores que no han tenido la posibilidad de sumarse al sistema es algo que la mayoría de los ciudadanos aceptaría sin dudarlo. Pero se trataría, en todo caso, de un programa de transferencias de rentas de quienes tienen mayor capacidad económica a quienes no alcanzan un nivel mínimo de subsistencia a través de un programa independiente del programa de seguro financiado por el sistema impositivo general.



Dejando al margen los programas de mayor cobertura social, nos centramos en los programas de seguro de rentas. La naturaleza esencial de los programas de

pensiones contributivas están basados en una relación cuotas-prestaciones. Esta relación puede instrumentalizarse técnicamente a través del sistema de capitalización o sistema de reparto como dos formas básicas de financiación, sin perjucio de que se puedan articular otros sistemas denominados híbridos o mixtos y que son una mezcla de los dos anteriores.



Si se opta por el sistema de capitalización, la seguridad social actuaría de forma análoga a un fondo de pensiones privado. Es decir, las cotizaciones sociales que paga cada individuo se invierten en un activo con rentabilidad y llegada la edad de jubilación de los trabajadores recibirán una pensión que se pagaría con las cotizaciones que realizaron y los intereses que han generado. De esta forma cada persona se paga (con su ahorro pasado) su pensión de jubilación.



Con un sistema de reparto en cada momento del tiempo las cotizaciones que pagan los trabajadores activos se utilizan para pagar las pensiones de quienes están jubilados en el momento presente. Cuando estos trabajadores en activo se jubilen, sus pensiones se pagarán con las cotizaciones de quienes están trabajando en ese momento.



¿Cómo se instrumentalizan y se relacionan estos dos sistemas ?.



En el sistema de reparto los fondos disponibles para pagar pensiones vienen dados por :

Fondo = cwL

c : cotización, w : salario medio, L : población ocupada o nivel de empleo.



La tasa de rendimiento de este fondo es igual a la tasa de crecimiento de la base impositiva (wL). Entonces, si los salarios crecen a un tasa w ‘ y el empleo a una tasa L’ , la tasa de crecimiento anual de los fondos disponibles es igual a la suma de las tasas de crecimiento del salario real y del empleo, es decir, la tasa de crecimiento de la renta salarial ( w’ + L’).



El modelo de capitalización tiene una tasa de rendimiento igual al tipo de interés vigente en el mercado (r).



Cuando (w’ + L’) > r, el sistema de reparto será más beneficioso que el de capitalización. La relación entre tasas de crecimiento salarial y de rendimiento de capital proporciona una indicación de la deseabilidad de un método sobre otro. Si con una perspectiva temporal fuera mayor la primera que la segunda, podría argumentarse la superioridad del sistema de reparto. Luego que la tasa de rendimiento salarial sea superior a la del rendimiento del capital proporciona una inclinación hacia la superioridad del sistema de reparto y es una condición necesaria, aunque no suficiente para que los individuos salgan ganando con una seguridad social basada en el método de reparto. Por el contrario, con una relación a la inversa de las tasas en consideración, un sistema de capitalización podría resultar mas ventajoso en términos de renta.



Así, cuando hay perspectivas de crecimiento de la población empleada y del crecimiento de la productividad, el sistema de reparto es atractivo. Si las tendencias de población cambian y las perspectivas de productividad son menos prometedoras, el sistema de reparto se convierte en un mecanismo de redistribución de renta intergeneracional perverso, perjudicando a unas generaciones sobre otras.