Lunes, 23 de julio de 2012

En Portugal acaba de hacerse pública una sentencia de su Tribunal Constitucional que declara inconstitucional esta medida por atacar los derechos fundamentales recogidos en la misma, el recurso fue presentado por un grupo de parlamentarios socialistas y gracias a él se ha podido paralizar una medida que aunque economicamente pueda ser útil por el ahorro que representa para reducir el déficit, es totalmente injusta pues sólo afecta a una pequeña parte de la población activa. Y sobretodo cuando son los que más ingresan los primeros que debieran verse afectados pues en situaciones de bonanza económica también son los más beneficiados.

La sentencia del TC de Portugal ha sido comentada por el Dr. en Derecho el Sr. Mercenario Villalva Lava:

I. ANTECEDENTES


A) El Decreto-Ley 372/74 de 20 de agosto creó, con carácter obligatorio, las pagas de vacaciones de verano y Navidad, con objeto de aumentar los emolumentos de quienes ejercían funciones públicas civiles ,cuyo poder adquisitivo había sufrido un gran descenso a consecuencia de la evolución que habían sufrido los precios en los años anteriores, constituyendo ambas pagas, en la actualidad, parte de la remuneración anual, según el art. 70.3 de la Ley 12-A/2008 de 27 de febrero, que señala que los trabajadores que ejercen funciones públicas tendrán una remuneración base anual de 14 pagas, correspondiendo una de ellas a la paga extra de Navidad y otra a la de vacaciones de verano, « en los términos que establezca la ley».
En el fundamento 4.º , párrafo sexto de la sentencia que comentamos se establece que idéntico tratamiento como reducción del porcentaje de los emolumentos anuales ha de dispensarse a la suspensión de tales pagas para jubilados y prejubilados de los sectores público y privado.
B) La STCP 396/2011 de 21 de septiembre consideró conforme con la Constitución de la República Portuguesa, al art. 19 de los PPGGE para 2011, que estableció una reducción de los emolumentos anuales de los empleados público, de entre el 3,5 y el 10 %, y una congelación salarial y de pensiones durante los años 2010, 2011 y 2012.
La referida medida y su reducción de emolumentos se tiene presente al resolver la cuestión que se ventila en la sentencia que es objeto de este comentario.
Esta STC 396/11 destaca que:
1.— La necesaria consecución de objetivos económicos en cuestiones de política económica pública, insertos en la situación portuguesa y los compromisos europeos internacionales del país a corto plazo, entendiendo que la reducción de gastos a través de los sueldos de los empleados públicos, constituía una garantía eficaz, cierta e inmediata, y por esta razón indispensable, en un contexto de transitoriedad y de existencia de límites a este sacrificio que se imponía.
2.— La libre actuación que corresponde al legislador , en la determinación de los PPGGE, que también incluía aumentos tributarios y otros recortes de gasto público.
3.— Se admite que quien recibe emolumentos públicos no se encuentra en una situación de igualdad que el resto de ciudadanos, de ahí que no exista, consustancialmente, un tratamiento injustificadamente desigual.


II. LAS RATIO DECIDENDI DE LA SENTENCIA COMENTADA


Aunque los recurrentes habían alegado la inconstitucionalidad de los arts. 21 y 25 de la LPPGGE para 2012 sobre la base de la violación del principio de confianza legítima , de los principios del Estado Democrático de Derecho, proporcionalidad e igualdad en el reparto de las cargas públicas, es esencialmente en este último, en el que se apoyan los Magistrados del Palacio Ratton para resolver la cuestión planteada.
Decimos esencialmente porque, realmente, se integran en este principio, el conjunto de razonamientos que bajo otros apartados se habían alegado por el grupo de Diputados impugnantes, encabezados por la socialista independiente, Isabel Moreira. Se alegaba por éstos dentro del principio de protección de confianza legítima, que tal reducción de emolumentos frustraban expectativas fundadas en las propias declaraciones previas del Presidente del Gobierno el 24-3-2011, que aunque admitía la subida de impuestos sobre el consumo ,negaba las que pudiesen recaer sobre la renta y su compromiso de no recortar sueldos y pensiones, expectativas frustradas capaces de incidir sustancialmente en la propia manutención y en el cumplimiento de compromisos previamente asumidos, dada la intensidad del sacrificio exigido . Dentro del principio de proporcionalidad se mencionaba la existencia de soluciones alternativas, menos gravosas y no tan drásticas.
Como veremos, al razonar sobre el principio de igualdad, en su vertiente de reparto equitativo en el levantamiento de las cargas públicas, se utilizarán los argumentos citados y se tendrá, inexorablemente presente, que toda la problemática se circunscribe en el ámbito del Estado Democrático de Derecho, que reconoce la Constitución. Como veremos, sin embargo, para la Magistrada Amaral, discrepante, precisamente tales sacrificios tendrían su fundamento en el mantenimiento y garantía de esta forma de Estado.
En el voto mayoritario se razona, en primer lugar, sobre los dos parámetros generales en que se ha de situar la cuestión:
1.— El principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas, en cuanto manifestación del principio de igualdad, que constituye un parámetro necesario para juzgar la actuación del legislador, debiendo contribuir todos los ciudadanos según su capacidad económica. Debe juzgarse si con las medidas sometidas a dictamen se respeta este principio de cariz general a la hora de exigir los consiguientes sacrificios que se derivan de una determinada situación, inclusive excepcional o si se trata de una petición de esfuerzo adicional, en pro de la comunidad, exigido, exclusivamente, a algunas categorías de ciudadanos.
2.— Que como soporte de tal decisión se encuentra su eficacia en los resultados a corto plazo con relación a la reducción del déficit público, que se presenta como uno de los objetivos esenciales política económica y financiera, no ofreciendo dudas, que las medidas adoptadas con relación a las pagas del sector público es previsible que posibiliten una ahorro cierto y garantizado para el Tesoro Público, si bien no puede ignorarse, la consiguiente rebaja que tal medida producirá en los ingresos públicos derivados de los impuestos sobre la renta, el consumo y las contribuciones a la Seguridad Social.
Como fundamento concreto de la decisión gubernativa, se señala en la LPPGGE para 2012, que no es igual la situación de los trabajadores públicos que la del resto de trabajadores, invocando dos razones :
1. Que los trabajadores del Estado y otras entidades públicas tienen, por término medio, superiores retribuciones que los del sector privado, y 2. Que tienen también una mayor garantía en la subsistencia del vínculo laboral.
Ambos razonamientos los consideran inconsistentes los Magistrados de la mayoría , en tanto que :
1.A. La diferencia de niveles de retribución media no puede constituir un válido término de comparación, pues los tipos de trabajo y funciones que se ejecutan en uno y otro ámbito son diferentes. Únicamente lo sería demostrando cada tipo de actividad comparable, siendo cierto que determinadas funciones que desempeñan los empleados públicos son específicas, incluyendo de soberanía, que sólo pueden prestarse por el Estado y las entidades públicas competentes.
2.A. La simple apelación al valor medio de la retribución sería siempre insuficiente para justificar una reducción de retribuciones, que debería referirse ,individualmente, a los afectados .
B. No es un dato relevante ,la previsible duración del contrato de trabajo sino que la cuestión que guarda relación con las exigencias para reducir el déficit y la suficiencia financiera del Estado, incluso en una situación de emergencia, es la actual capacidad económica para soportar tal contribución, reiterando la irrelevancia de la seguridad en el empleo. Se destaca también que la medida también pudo adoptarse para los trabajadores fijos con pleno empleo y que tuviesen la correspondiente capacidad económica o de sacrificio.
Las SSTCP 39/1988 y 96/2005 señalan que la igualdad no es igualitarismo sino igualdad referenciada o proporcionada, de manera que exige un mismo tratamiento para situaciones sustancialmente iguales, derivando a que situaciones sustancialmente desiguales se otorgue un tratamiento desigual pero, en todo caso, proporcionado.
Las normas enjuiciadas preveían reducciones de sueldo de hasta el 14,3 % durante los años 2012, 2013 y 2014 para quienes cobrasen entre 600 y 1.100 € mensuales, llegado hasta el 25 %, inclusive el 50% en algunos pensionistas, lo que no es exigible a otros ciudadanos que obtienen análogos rendimientos. A ello debe añadirse los recortes operados en la LPPGGE para 2011, a las que se refería la CTCP 396/2011 antes comentada ,las congelaciones salariales previstas y la inflación subyacente de todos esos años.
Partiendo de que en el actual contexto económico y financiero no puede cualquier medida de reducción de sueldos dirigirse exclusivamente a los empleados públicos, por poder llegar a ser injustificadamente discriminatoria, será relevante el grado de sacrificio exigido, entendiendo el Tribunal Constitucional, que al no contener sacrificios equivalentes para la generalidad de los ciudadanos que obtienen rendimientos de otras fuentes, tales medidas, atendiendo al grado de sacrificio exigido, son inconstitucionales, incluso aunque se apoyen en razones de eficacia.
Ciertamente que la opción tomada se revela como particularmente eficaz por la certeza y rapidez en la producción de efectos desde una perspectiva de reducción del déficit a corto plazo, de ahí que, en principio, puedan entenderse coherentes con el fin perseguido, en el contexto de una estrategia de actuación, a la que daría cobertura el libre margen de apreciación que corresponde al legislador.
Ahora bien, si tenemos en cuenta que tales fines de política económica podían obtenerse por el recurso a soluciones alternativas para la disminución del déficit, tanto por el lado de los gastos como de los ingresos, como constan en los memorandos de entendimento con la troika y el diferente tratamiento impuesto a quienes reciben sueldos o pensiones públicas de quienes obtienen otra fuente de riqueza, se considera que se sobrepasan los límites de la prohibición de exceso, en términos de igualdad proporcional.
Consideran los Magistrados, que la Constitución reconoce una específica autonomía normativa para cumplir los objetivos económicos y financieros que impongan determinadas realidades, inclusive siendo éstas de grave dificultad, de ahí que el legislador no pueda actuar sin límites ya que, sin duda, éstos los imponen los principios constitucionales que se deben respetar, entre ellos el de la igualdad.
La situación descrita y las necesidades de eficacia no dispensan al legislador del debido respeto a los derechos fundamentales y los principios estructurales del Estado de Derecho, dentro de los que debe reconocerse, sin duda, el de igualdad proporcionada.
Concluyen los Magistrados, que cuanto mayor es el grado de sacrificio impuesto a los ciudadanos para la satisfacción de los intereses públicos, mayores deben ser las exigencias de equidad y justicia en el reparto de tales sacrificios, de forma que tales criterios se contravienen cuando tal reparto es excesivamente diferenciado.
La sentencia, aparte de los corta y pega propios de la exposición de las normas impugnadas y de las razones expuestas por las partes ,denota la mano y claridad expositiva del ponente, el Magistrado Joâo Cura Mariano.
El estilo literario de la sentencia podríamos, salvatia distantia, calificarlo de azoriniano, dado el equilibrio existente entre el contenido y el nº de palabras utilizadas para su exposición, aunque con alguna reiteración, no del todo gratuita.
Consideramos que es una sentencia con alma, que traduce el estilo personal del ponente y su genio jurídico, algo que parte de la doctrina científica se echa de menos en las largas sentencias de nuestro Tribunal Constitucional .

LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA: ¿ DISCORDANCIA O CONCORDANCIA?, EN DEFINITIVA, LA APELACIÓN A LA PROPORCIONALIDAD


A la hora de abordar la cuestión de los efectos de la sentencia, que en el fondo da lugar a tres votos particulares , sin embargo, provoca una especie de entendimiento sobre la cuestión previa : que la supresión de tales pagas en 2012 debe respetarse.
Para la mayoría (fundamento sexto) debe restringirse los efectos de la declaración de inconstitucionalidad durante el año 2012 ,al amparo del art. 282.4 de la Constitución, merced a la situación excepcional de interés público, teniendo en cuenta que se encuentra avanzada la ejecución del presupuesto para 2012 ,y que se pondría en peligro el financiamiento acordado y la propia solvencia del Estado, puesto que sería muy difícil, en el período que resta hasta final de año, proyectar y ejecutar medidas alternativas que produjesen los resultados previstos y condujesen a las metas fijadas para este año 2012.
La Magistrada Catarina Sarmento e Castro considera que de acuerdo con el art. 282 de la Constitución, los efectos de la sentencia deben producirse desde la entrada en vigor de la norma declarada inconstitucional, de forma que deben ser otros órganos del Estado, los encargados de resolver las cuestiones que tal efecto producen.
Entiende que si el precepto mencionado por la mayoría (art. 282.4) permite restringir los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, justificándola en razones relacionadas con la seguridad jurídica, la equidad o en intereses públicos de excepcional relieve, los cuales no han servido para justificar la constitucionalidad de las normas, de ahí que tampoco debían ser adecuados para la restricción de los efectos que se acuerdan.
El Magistrado Carlos Pamplona de Oliveira destaca que no consta acreditados ,con el rigor debido, los peligros excepcionales en que se basa la restricción de efectos, basados en mera suposiciones, toda vez que ni siquiera fueron alegados por el órgano competente.
Entiende la Magistrada Catarina, que a la vista de las circunstancias y que resta todavía la ejecución del 2.º semestre, podrían haberse adoptados medidas equivalentes, y acordado que los efectos de la sentencia se producirían desde la publicación, aspecto que también comparte el Magistrao J. Cunha Barbosa.
Ciertamente, la paradoja denunciada es la que sirve de elemento común de razonamiento para el Tribunal, toda vez que la mayoría, junto con los Magistrados discrepantes Vítor Gomes y Rui Manuel Moura Ramos vienen a reconocer que dadas las circunstancias de emergencia nacional, las medidas se encontrarían justificadas en 2012, no así en el resto de los años, en los que deberían de analizarse las circunstancias realmente concurrentes, teniendo presente, eso sí, que tales medidas inciden en los derechos fundamentales, deben analizarse en el decurso temporal en que se producen , de acuerdo con la naturaleza anual de ley de presupuestos, y con el deber del legislador de justificar tales medidas restrictivas, dentro del criterio de la menor diferenciación posible.

1. Conclusiones generales de la sentencia


En resumen, puede decirse que la totalidad de los Magistrados vienen a reconocer que :
1.— Las medidas acordadas inciden en los derechos fundamentales de los ciudadanos.
2.— Que en ese contexto de interés público y aún de grave emergencia, la exigencia de sacrificio a los ciudadanos debe ser proporcionada, debiendo adoptarse las medidas económicas que tegan un trasfondo menos diferenciador.
La mayor discrepancia, la representa la Magistrada Mª Lúcia Amaral,aunque en el fondo es metodológica, puesto que niega las mayores en que se basa la mayoría para decidir, es decir, en su opinión no consta acreditado que el Gobierno hubiese podido adoptar medidas de efecto equivalente y tampoco considera probado que los ciudadanos que no reciben sueldos o pensiones públicas no se encuentren sometidos a un sacrificio equivalente derivado, per se, de la propia crisis económica.
Téngase en cuenta que la mayoría, para determinar los elementos de efecto equivalente se basan en los «memorandos de entendimento» de la troica con el Gobierno portugués , y según este comentarista, acreditado un determinado sacrificio no deben ser quienes lo sufren quienes prueben el equivalente, superior o inferior del resto, es decir, que tal ausencia de prueba, que la Magistrada exige, no debe perjudicar a quienes se ha acreditado y probado que sufren una gran sacrificio.
No pensamos que para el resto de Magistrados haya pasado inadvertido que el Gobierno deba de responder a las exigencias que impone el Estado Social, la herencia que deba transmitir a las generaciones futuras o el debido cumplimiento de los acuerdos internacionales, aspecto este último que todos los Magistrados tienen expresamente presente en sus razonamientos.
Reiteramos que todos los Magistrados son conformes con que la privación de la paga del verano de 2012 debe ser soportada por quienes cobren sueldos o pensiones públicas, y respecto de la de Navidad, según la capacidad que se reconozca al Gobierno para diseñar y ejecutar medidas de efecto equivalente, reconociendo todos ellos, consideramos que también incluida la citada M.ª Lúcia Amaral, que para el supuesto de que se acreditase, lo que ella no considera probado, puntualizado en atención a los matices de la gravedad y rapidez con que se debían tomar medidas efectivas y la eficacia de las alternativas o la trascendencia de lo que se pudiese adoptar en el futuro, en atención a la natural temporalidad de las leyes presupuestarias , los principios 1 y 2 que hemos citado en este apartado.


Publicado por tuasesor @ 4:00  | Jurisprudencia
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